세션 3 : PERI-MDRC 근거기반 이민정책
세션 3은 미국의 대표적인 연구기관인 MDRC의 연구진과 함께 근거기반 이민정책에 대해 논의하는 시간으로 마련되었다. 첫 번째 발표자로 김현숙 숭실대 경제학과 교수가 나와 “한국의 출산율 제고 정책의 효과와 대안”을 주제로 발표하며, 이어 MDRC의 신시아 밀러(Cynthia Miller) 선임연구원이 “미국 사례를 통해 본 사회적 임의실험을 통한 증거기반 토대 마련”에 대해, MDRC의 제임스 리치오(James Riccio) 선임연구원이 “한국의 출산율 감소에 대응하기 위한 이민, 보육정책 등 정책 개혁 RCT (임의적 사회실험) 도입”에 대해 발표한다.
발표자 주요내용
ㅇ김현숙(숭실대 경제학과 교수)
<“한국의 출산율 제고 정책의 효과와 대안”>
현재 한국사회는 혼인율과 합계출산율의 지속적인 감소로 저출산 위기를 맞이하고 있으며 이에 따라 저출산 예산은 해마다 증가하고 있다. 2006년 출산율 제고를 위해 수립된저출산·고령사회 기본계획도 출산, 보육에 대한 현금 지원이 주를 이뤘던 초기 정책에서점차 주거, 육아휴직 등 광범위한 지원책으로 변화되고 있다. 현 윤석열 정부는 5대 핵심분야 (촘촘하고 질 높은 보육과 유아교육, 일하는 부모에게 아이와 함께 할 시간 제공, 가족 친화적 주거 서비스, 양육비용 부담 경감, 건강한 아이·행복한 부모) 를 내세워 저출산 위기에 대응하고 있다. 출산율 제고 정책의 결과 보육·유아교육 서비스가 2006년 이후 빠르게 확산되었으며 지자체별 출산장려금 및 중앙정부에서 지급하는 각종 급여, 수당 등이 확대된 효과가 발생하고 있다. 일·가정 양립의 효과로 여성 고용률과 남성 육아휴직 비율이 증가하였고 가족친화인증제도가 정착되었다. 다만 보육서비스에 대한 투자와 출산장려금은 일정 시점 이후 그 효과가 사라지고 있으며 중앙정부의 현금지원 효과 또한 추가 검증이 필요하다. 일·가정 양립도 가족친화인증 기업의 남성 육아휴직 기간에 대한 효과가 유의하지 않으며, 일반출산율에 미치는 효과도 연령대와 기업 규모에 따라 다르게 나타났고 여성 고용에 미치는 효과도 직급에 따라 다른 것으로 분석되었다. 결과적으로 현재 시점 효과가 사라진 보육·유아교육 서비스와 출산장려금, 추가 검증이필요한 중앙정부의 현금지원과 대조적으로 일·가정 양립 지원은 일정 수준 이상의 긍정적 효과가 검증되었다. 따라서 출산정책의 패러다임을 일·가정 양립으로 전환하여 가족친화적인 문화를 기업에 정착시키는 것이 중요하다. 더불어 이민정책, 청년 주거지원 정책등 저출산 해법을 다양한 측면에서 접근하여 그 효과를 분석하는 과정이 필요하다.
ㅇ신시아 밀러(MDRC 선임연구원)
<“미국 사례를 통해 본 사회적 임의실험을 통한 증거기반 토대 마련”>
정책을 새로 도입할 때 이 정책이 효과가 있을지는 어떻게 파악할 수 있을까? 이는 “이 정책이 없는 상태의 사람들”을 “정책이 있는 상태의 사람들” 과 대조하는 방법인 임의적사회 실험(RCT: Randomized Controlled Trials)을 통해 알아볼 수 있다. 임의적 사회실험은 시험 대상군을 무작위로 선별하여 ‘프로그램 그룹’과 ‘통제 그룹’으로나눈 뒤 그 차이를 비교하는 방식이다. 임의적 사회실험은 1960년대 사회 정책 분야에서처음 도입되었다. 2023년 기준으로는 전미경제학회(American Economic Association)에 등록된 임의적 사회실험 숫자만도 90개가 넘는 국가에서 진행된 1,500건에 달한다. 실제 진행된 임의적 사회실험의 예로 직무향 (WorkAdvance) 프로그램을 들 수 있다. 미국에서 대학 학위가 없는 사람들의 임금은 점차 떨어지는 경향을 보이는 데 반해, 기업들은 숙련된 직원 수의 부족함을 겪고있는 상황이었다. 이전 연구에서는 단순 고용촉진이나, 기존 업무에 한정된 기술 훈련 등을 유효 정책으로 제안하였으나 이는 실질적인고용률에 긍정적인 영향을 주지도 않을뿐더러, 임금도 더 떨어뜨리는 결과를 가져왔다. 이에 전반적인 직무 향상에 도움이 되는 훈련 프로그램 등으로 구성된 직무향상(WorkAdvance) 프로그램이 도움이 되는가에 대한 임의적 사회실험을 진행하였다. 직무훈련을 제공할 수 있는 적절한 교육 기관 4개를 지정하였으며, 이 4곳은 지역과 섹터 측면에서 분산될 수 있도록 하였다. 직무 훈련을 받을 참가자들은 엄격한 사전 조사를 통해 선별하였다. 실험 결과는 이 직무 향상 프로그램이 훈련 대상자들의 3년 기준 임금을 실질적으로 상승시킨 것으로 나타났다. 또한 그 효과는 7년이나 지속성을 가진 것으로조사되었다. 미국은 ”증거를 기반으로 한 정책 수립”을 법제화하고 있으며 이 임의적 사회실험 결과는 노동 관련 입법에도 영향을 주었다. 임의적 사회실험 결과는 이 정책이 어떻게 그러한 결과를 도출했는지 그 원인에 대해서는 분석하지 않는다. 또한 실험 결과는 해당 대상에 대한 평균값이다. 조사 결과는 조사대상 기간과 특정 그룹에 한해 진행된 것으로, 다른 비교 그룹을 대상으로 동일하게 그 결과를 투영해서는 안된다. 이러한 실험 접근 방식은 다양한 사회정책 분야에 활용될 수있으며, 정책의 효과를 추정해 볼 수 있는 좋은 수단이 된다. 또한 여러 연구와 정책을 위한 좋은 증거 기반이 될 수 있을 것이다.
ㅇ제임스 리치오(MDRC 선임연구원)
<“한국의 이민정책과 보육정책 개혁: 한국의 출산율 감소에 대응하기 위해 이민, 보육정책 등 정책 개혁 RCT(임의적 사회실험) 도입”>
한국의 이민정책, 보육정책 개혁을 위한 개혁 과제를 진행하는 데 있어 RCT(Randomized Controlled Test: 임의적 사회실험), 즉 사회적 실험을 통해 그 효과를 사전에 측정해 볼 수 있는지 방법론적인 측면에서 논의한다. 대표적인 예로, 고용허가제도(EPS: Employment Permit System) 수정을 들 수 있다. 한국의 경우, 16개 국가의 외국 노동자들은 고용허가제도 (EPS: Employmenet Permit System)을 통해 비전문직(E-9) 비자를 신청할 수 있다. 고용허가제도를 담당하는 직원은 외국인 노동자의 기술 등에 맞춰 알고리즘을 통해 국내 고용주를 연결해 준다. 현재 시스템의 문제는 외국인 노동자와 고용주를 매칭하는데 성공률이 낮고, 고용으로 이어진다고 해도 해당 노동자가 1년 안에 직군을 바꾼다는 문제가 있다. 이는 노동자와 고용주에 대한 정보가 한정적이고, 노동자들이 선택할 수 있는 선택지에 한계가 있으며, 고용허가 제도 시스템이 노동자가 보유한 직무 기술에서 더 나아가 근면성과 같은 역량을 제대로 파악해내지 못한다는 데 그 문제가 있다. 이를 개선하기 위해 “보완된 고용허가제도” 도입을 위한 임의적 사회실험을 한다. 이를 위해서는 실험그룹(treatment group) (보완된 고용허가제도 적용)과 대조그룹(control group)(기존 고용허가제도 적용)으로 구분해 몇 년간의 추적을 통해 두 그룹의 데이터를 축적할 필요가 있다. 이를 바탕으로 “보완된 고용허가제도”가 외국인 노동자의 이직률을 줄이는지, 노동자의 고용 안정성에 도움이 되는지, 임금 상승에 영향을 미치는지, 고용주의 만족도는 높아지는 지를 측정해 볼 수 있다. 이를 통해 한국의 노동청은 외국인 노동자와 국내 고용주 매칭에 실패하는 데에서 오는 실패 비용을 절감할 수 있게 될 것이다. 한국의 이민정책과 기타 여러 사회 정책을 위해 RCT 방식을 도입하고자 한다면 몇 가지 주의해야 할 부분이 있다. 첫째, 증거가 강력한 힘을 발휘할 수 있는 정책에는 어떤 것이 있는지를 주의 깊게 살펴볼 필요가 있다. 둘째, 이러한 접근 방식을 도입하기 위한 제대로 된 토대가 마련되어야 하며 관련 윤리 문제에 대해서도 미리 생각해 볼 필요가 있다. 셋째, 장기적인 관찰을 통해 단기 효과가 아닌 장기 효과에 더 주목해야 한다. 마지막으로, 정책 효과를 제대로 이해하기 위해서는 정성적 접근 방법도 함께 고려되어야 한다.
토론
<정책평가연구원, PERI>
